您好,欢迎访问广安市政协网站!
您的位置: 首页  —  理论研究  —  如何打好“土地流转”牌
如何打好“土地流转”牌
作者:李方成 来源:前锋区政协 点击数:

党的十九大报告高度重视“三农”工作,强调农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。报告指出大力实施乡村振兴战略,深化农村土地制度改革,实行土地所有权、承包权、经营权“三权分置”,明确第二轮土地承包到期后再延长30年,这是我国土地制改革又一次重大创新,回应了社会关切,满足了土地流转需求,真正让农户的承包权稳下去、经营权活起来。但如何打好“土地流转”牌,需要我们正确面对土地流转存在的具体问题,积极探索土地流转健康持续可发展的新路径。

一、土地流转的重大意义

土地流转就是鼓励农村拥有土地承包经营权(使用权)的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织,农户保留土地承包权,转让土地使用权。土地流转作为继家庭联产承包责任制之后的又一次土地改革,放宽了农民对承包土地的转让权、出租权、入股权、抵押权,对提升土地价值、提高农业产出、增加农民收入,具有深远的意义。

(一)土地流转切实解决了农村土地供给之间矛盾。随着改革开放进程的快速推进和乡村振兴战略的有序实施,部分拥有农业产业开发技术和资金来源的组织或者个人,以扎根农村、投资农业、致富农民为抓手发展农业产业,他们希望能够采取土地流转的方式,从农户手中取得连片土地的使用权进行农业产业大规模开发。虽然农村青壮劳动力大量外出务工,农村劳动力断代、土地大面积撂荒、农村农业呈现萧条,但农民为了土地使用权和承包权不受侵害,他们宁愿土地荒废,也不愿意提供出土地。土地流转切实解决了农村土地供给之间的矛盾,将土地的最大收益权让给农民,消除了农民对土地使用权的顾虑,推动了农村土地有组织、有保障、有效益流转,既保障了农民对土地的合法收益和承包权的稳定,又为农业产业开发业主提供了连片的土地。

(二)土地流转切实转变了农村农业发展方向。家庭联产承包经营责任制改变了我国几千年农村土地经营的模式,调动了农民生产积极性、推动了农业快速发展、改变了农村劳力结构,为社会稳定发展提供了“三农”基础。但在当时社会背景下,家庭联产承包经营责任制根据土地肥沃程度和光照情况,将土地定为不同的等级,分成不同的板块,按照公平、公正、均等的原则,确保每户农户按人口数量分配到不同等级的地块,农民虽然获得了自己满意的土地,但地块规模狭小,土地分散凌乱,不利于农业成片种植,更不利于现代科技和农业机械化推广,制约着农业农村现代化发展。土地流转切实转变了农村农业发展方向,将农村分散凌乱的土地从农民手中大规模流转出来,通过对连片土地实施调形和整形,增设灌溉系统和机耕道,确保了农村农业现代化发展方向的初步转变。

(三)土地流转切实提升了农村农民生活质量。家庭联产承包经营责任制让土地掌握在农民手中,虽然农民生产积极性高,天天在土地上精耕细作惜土成金,但农业给农民带来的收益较少,与农民的辛勤付出不成正比,在一定程度上只是解决了温饱问题。改革开放虽然给农村外出打工青壮年实现了改变家庭生活条件的梦想,但农村土地的大量抛荒,致使原本肥沃的土地杂草丛生,可通行的道路被杂草遮掩,高大的树木凋零枯萎,蛇、老鼠、黄鼠狼等有害动物横行,农民的吃、住、行深受影响,生活质量和幸福指数日益退缩。土地流转切实提升了农村农民生活质量,土地流转出去的农民,既能获取土地流转多类财产性收入,又能在农业产业开发业主的企业从事服务获取报酬,大大提高了农民收入,同时土地流转后,企业通过土地除杂、道路拓展、基础提升,大大改善了人居环境,从而在最大限度提升农村农民的生活质量。

二、土地流转的显著成就

土地流转促进了农业产业集约化经营、实现了农村劳动力就地转移、加快了现代农业推广、培育了农村新经济主体,彻底突破了家庭联产承包经营责任制的束缚,确保乡村振兴的全面实现。

(一)农业产业集约化经营初步形成。通过土地流转,农村撂荒的大量土地重新利用,分散的小规模土地连片使用,开发业主的土地难题实现突破,种养殖大户、专业合作社、特色农业企业纷纷落户农村,在广袤的农村初步形成了“龙头企业+专合组织+基地+农户”的农业产业集约化经营模式。

(二)农村劳动力就地转移初步实现。通过土地流转,农民从土地耕作中解脱出来,在照顾留守儿童和留守老人的同时,有足够的时间和机会在当地为农业产业开发企业或者合作经济组织从事除草、施肥、采摘等服务工作,促进了农村劳动力就地转移。  

(三)现代农业科技初步推广。通过土地流转,土地连片整形,机耕道四通八达,杂树杂草全面清除,为农业产业开发业主引进机械化耕作、无人机播种施肥杀虫、测土选种测土施肥提供了基础保障,同时企业采取就地“一条龙”农产品初加工或者深加工生产方式,采取“互联+”销售模式,取消了以传统种养、传统技术、传统销售为主要手段的家庭经营模式,实现了现代农业科技初步推广。

(四)农村新经济主体初步构成。通过土地流转,农业产业规模化、集约化、精品化初步形成,农业产业开发业主着眼于市场需求,采取调控农民专业合作经济组织生产方向和规模,通过农民专业合作经济组织基地种植或者养殖高附加值的农牧产品,满足市场需求、参与市场竞争、提升土地效益,农民专业合作经济组织作为农村新经济主体初步构成。 

三、土地流转的具体问题

土地流转优化了农业集约化配置,促进了农村现代科技推广,提升了农民生活质量,助推了农业农村现代化实现,开启了城乡一体化统筹协调发展的新征程,对科学配置土地资源、合理利用土地资源、持续优化土地资源提供了新路径。但当前土地流转过程存在一系列具体问题,需要我们客观面对。

(一)农民顾虑较多,土地流转难。土地流转要求土地集中连片整体开发,但连片的土地涉及许多农户,部分农民认识不到位、思想不统一、要求不一致,导致协调难度大,成片土地流转困难。

一是部分农民难舍土地情缘。在家的留守老人觉得祖祖辈辈都生活在这片土地上,土地就是他们的命根,就是他们养子防老的依靠,有了土地就有他们的生活来源;在外打工的青壮年认为打工不是长久之计,假如有一天他们失去了在外打工的机会,他们仍可返家乡从事农业生产养家糊口。

二是部分农民政策认识不到位。部分村“两委”干部、专合组织人员、开发业主对土地流转的政策法规、补偿方式、流转模式等研究不深、宣传不力、算账不清,导致部分农民担心土地流转后,他们就失去土地的承包权,失去逐年增加的粮食直补等惠农惠民政策和国家建设等征地补偿享受。

三是部分农民担心政策是否延续。部分农民担心政策能够延续多久,业主能够维持多长的经营时间,他们的土地流转费能不能按时发放,他们更担心开发业主土地承包经营权合同还没有到期以前就宣布破产,如果单方毁约,合同期内的土地流转费又该谁买单,被整形失去原地形、地貌、边界的土地又如何如数回到他们手中,他们种植水稻的良田又谁来恢复。

(二)业主实力不足,产业兴旺难。农业产业的发展受自然、技术、市场的影响,风险系数高,产业不稳定,效益比较低,因此,业主对农业产业开发投资极为慎重,真正有实力参与土地流转和农业产业开发的企业或业主较少,真正能够实实在在把农业产业开发好,并取得较好经济效益的企业或业主更少。

一是部分业主等靠要政府支持。部分业主没有经济实力和经营能力,不懂科学技术、管理理念、市场观念,他们参与土地流转,等的是政府出资出力对流转土地的除杂、整形、挖沟,靠的是政府三至五年的激励补贴,要的是政府全程参与土地协调、矛盾化解、劳力组织,前几年靠政府“输血”基本维持生存,后几年没功能“造血”难以维持生计,最终将后遗症留给政府,让政府买单。

二是部分业主选择产业跟风。部分业主没有属于自己的精准成熟产业,看见政府对种植晚熟柑橘有补贴就种植晚熟柑橘,看见政府在成片推行花椒产业就种植花椒,看见其他地方“花海”效益高就跟风打造“花海”,他们根本不考虑不同植物的生长需要不同的土壤和气候,不同的产业需要不同的人群和市场,结果产业跟风、产品雷同、泛滥成灾。

三是部分业主贪大求洋。部分业主没有考虑自己的经济实力和市场的饱和度,认为自己经营几年的某种产业产品不错、市场不错、效益不错,就拿出自己的全部实力,甚至贷款,盲目流转土地、增加投入、扩大规模,结果规模过大,管理粗放,产品变质,同时该产业经过几年的发展,同行增多,市场饱和,销售滞留,开发失败。

(三)政府干预过多,有序流转难。土地流转虽然有一系列的文件要求,但政策比较原则,没有一套成文的具体实施细则,导致政府为了目标任务或者政绩过多干预流转方式、流转程序、流转项目,致使土地流转不规范,有序流转难。

一是政府干预土地流转方式。《农村土地承包法》明确规定,土地承包经营权流转的主体是承包方,家庭承包的承包方就是本集体经济组织的农户,农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转,并自主选择土地互换、出租、入股、股份+合作等流转方式。但在流转过程中,真正决定流转方式的不是有决定权的农户,而是村“两委”、乡(镇)政府、县(区市)政府,这种“强制流转”方式,忽视了农民享有土地流转的协商权、参与权、决定权。

二是政府干预土地流转程序。土地流转是农户间或者农户和农业开发业主、农业专业合作经济组织等间,通过共同协商,在平等互利的基础上达成一致协议,通过村民大会集体讨论流转方案,并将双方的责权利做出明确规定,经公示后,再签订土地流转合同。政府起规范流转程序的作用,严格执行土地承包的相关法律法规,加强对土地流转过程的的监督,审定规范土地流转合同,引导农户签订流转合同。但在流转过程中,流转程序、流转方案、流转合同政府干预过多,导致流转决定主体错位、流转权利权力越位、流转合同签订乱位,这种“越俎代庖”方式打乱了流转程序、引发了流转矛盾、损害了农民利益。

三是政府干预土地流转项目。按照《农村土地承包法》规定,土地承包经营权流转,不得改变土地的农业用途,永久性基本农田不得植树、挖塘养殖等。但土地流转后,政府为大手笔打造项目,在短时间内出效果、出成绩、出政绩,要求企业或者业主改变合同签订的流转项目,利用永久性基本农田挖湖泊、建小岛、种花卉,利用沃土地建度假区、游乐园、农家乐,这种“非农非粮食”方式,改变了农业用途、触碰了耕地红线、制约了土地流转。 

四、如何打好“土地流转”牌

要打好“土地流转”牌,必须在稳定土地承包权和保障农户合法权益的基础上,建立健全规范有序的土地使用权流转机制、农村农民社会保障机制、土地流转市场化机制,让农民对土地流转有信心、有希望、有激情,自愿主动积极参与土地流转。

(一)建立健全规范有序的土地使用权流转机制。土地流转不是农户土地承包权和使用权一起流转,更不是业主流转了农户的土地,支付了土地流转费就买断了农户对土地的承包权,混淆了土地流转只是农户土地使用权流转的定义。因此,我们在稳定土地承包权基础上,建立健全规范有序的土地使用权流转机制。

一是有序规范土地流转宣传机制。要转变农民的思想观念,提高对土地流转的全面认识,引导农民自愿主动积极参与土地流转,务必要有序规范土地流转宣传机制。土地流转之初,要充分利用广播、电视、微信、宣传明白纸等载体,全方位宣传土地流转政策,让农民清楚土地流转主体是农户,土地流转在坚持“依法、自愿、有偿、有序、规范”原则的基础上,在土地延包30年政策不变的前提下进行;通过召开村民大会、院坝会、田边会,按照现有土地流转补偿标准和业主用工报酬情况,用比较法给农民算清土地流转前和流转后的土地效益账,同时让农民清楚土地流转后,劳动强度大大降低,有更多的时间照顾留守老人和留守儿童,算好家庭亲情账;村组织或者业主,通过选择附近土地流转成功典型示范区,组织农民走出去看、走出去学、走出去悟,充分发挥现场观摩、亲身体会、交流影响的引领作用,让他们亲身感受到土地流转给农民带来的效益和好处。

二是有序规范土地流转程序机制。土地流转应按照流转前、流转中、流转后相应的程序有序规范,确保农户和业主在公平互利的基础上开展流转工作。土地流转前,村“两委”或者村级合作经济组织务必要与开发业主深入沟通,全方位了解,明确本次土地流转的方式、范围、数量、条件、时限、补偿标准,明确业主经济实力、近期业绩、流转用途,明确流转双方各自的权利与义务;掌握了第一手资料后,再组织农户召开土地流转研讨会,传达掌握的情况、算好农户的收益、收集农户的建议,通过民主集中制原则,让农民真正成为土地流转的主人;农户会议召开后,根据会议结果组织农户和业主对达成一致意见的流转土地开展面积测量、登记造册、签字认可,由村“两委”将流转登记台账进行备案,同时上报乡镇土地管部门登记录入,让农户、业主、村“两委”、乡镇心里有数、流转有据、台账有底;通过签订科学、规范、有效的土地流转合同,再按合同约定和农户签字认可流转面积,支付农户土地流转款,业主才能在流转的土地上投入资金与技术,按照合同的规定开发利用土地。土地流转中,农户、村组织、乡镇组织联合力量,监督业主对土地的除杂、调型、整形,确保农户的青苗赔偿到位、道路提灌站等基础设施保护到位、防汛减灾等安全措施到位;监督业主按照合同约定开发农业项目,防止改变土地农业用途。土地流转后,村组织和乡镇要关心、帮助、协助业主搞好产业发展,关心业主生产生活等问题、帮助业主解决劳动力等问题、协助业主处理好矛盾纠纷等问题。

三是有序规范土地流转服务机制。要确保土地流转有序推进,必须要改变政府的干预手段,强化政府的服务职能,在尊重农民主体和业主意愿的基础上,围绕农业发展、农民增收、产业兴旺的目标有序规范土地流转服务机制。县级政府要成立专门的土地流转机构,对各乡镇的土地流转工作进行宏观的统筹、指导、协调,同时制定奖惩机制,对规模大、效益好、产品精的业主在财政资金上予以支持和倾斜,对规模小、效益低、问题多的业主进行约谈、整改,甚至转移;乡镇政府同样要成立专门的土地流转机构,对土地流转的农户和业主服务,加强对流转合同的指导、审查、监督,以及办理流转合同的变更、解除、仲裁,同时协助村“两委”及时调解和处理土地流转纠纷;村“两委”或者专合经济组织一线服务农户和业主,将农户土地流转的地块、面积、合同等要件登记、立卷、归档,并执行合同的流转费按时发放在农户手中,同时现场协调处理农户和业主间土地流转纠纷和劳务纠纷等。

(二)建立健全规范有序的农村农民社会保障机制。部分农民对土地流转不认可,积极性不高,在一定程度上就是他们没有社会保障,他们依赖土地,如果离开了土地,他们的生活就没有保障,就难以生存,只有建立健全规范有序的农村农民社会保障机制,农民才没有后顾之忧,才积极主动参与土地流转。

一是进一步加大农村财政投入。虽然农村农民享受了粮食直补、退耕还林、养老保险、合作医疗等惠民政策,但数量较少,不足以保障农民的最低生活水平,加之失业保险、医疗保险、社会保险等社会保障机制在农村还不完善,真正让农民从土地中解脱出来,还有一定差距。因此,需要国家进一步加大农村财政投入,加快城乡一体化发展,有序规范农村农民社会保障机制,让农村农民和城市市民享受同等的社会保障机制,减轻农民对土地的过度依赖。

二是进一步拓展农村农民就业渠道。农村农民青壮年时有机会就外出打工,但他们考虑在外就业的不稳定性,随时可能会回到自己的家乡养老,回到自己的土地上生产,依然离不开土地。因此,政府要进一步拓展农村农民就业渠道,加快推进城乡一体化、农村农业现代化、农村农民城市化进程,建立城乡统一的就业制度和劳动力市场,确保农村农民在土地流转后实现就业就地转移;同时创新龙头企业、产业开发业主、农民专业合作经济组织经营模式,采取“企业+业主+合作组织+农户”的股份制方式,引导农户以土地入股,增加农民土地收益渠道,带动农户参与产业经营;政府应加强农民政策、技术、技能培训,提升农民就业技术、市场知识、管理能力,将传统农民培养成现代农民、培养成致富能手、培养成产业带头人。

三是进一步加强开发业主审定。土地流转后,为保障农户的合法权益不受侵害、农户的土地流转稳定可靠、农民在产业基地从事劳务待遇高,就必须在审定开发业主实力是否雄厚、管理是否精通、产业是否精准上下功夫。因此,村“两委”和乡镇政府,在确定开发业主一定要精、准、狠,在确定开发项目一定要严、实、新,不能让“空手套白狼”的业主,损害农户利益、套取国家资金、影响流转形象,确保农户的利益得到有效保障。 

(三)建立健全规范有序的土地流转市场化机制。土地流转是我国农村土地又一次重大变革,是城乡发展需要、乡村振兴需要、农业现代化需要,为确保土地流转规范有序全面推进,就必须打破政府干预、强制、政绩的局面,让土地流转回到市场,由市场宏观调控。

一是建立土地流转市场。为确保土地的有序流转,应将土地的计划流转纳入市场流转,让市场调控土地流转的方式、范围、标准。政府建立土地流转市场,提供土地流转交易平台,保证土地合法有序流转,政府成立各级土地流转管理服务中心平台,建立以村组织为单位的土地流转信息库和流转信息平台,开发业主信息库和产业项目平台,及时收集发布村组织需要流转出的土地面积,企业或者业主需要流转入的土地面积流转信息,通过建立土地流转市场信息平台,为村组织和开发业主提供自主选择、交流、取舍的空间;建立县、乡、村三级土地流转中介组织,及时准确为土地流转提供信息、牵线搭桥。

二是提供土地流转数据,为有序规范土地流转市场,县级政府建立农村土地评估机构,对村级组织需要流转的土地按照土地原始地形、地貌、位置,开展土地分等、定级、价格评估工作,客观公正评估土地流转市场价格;县级政府严格按照开发业主的资质、业绩、信用等入库条件,建立农业开发业主数据库,为土地流转市场化运作,提供双方的公平透明数据和政府土地管理依据。

三是成立土地流转仲裁机构。为积极妥善处理土地流转纠纷,有效化解土地流转的经营风险,保障农户土地流转的合法收益和开发业主的正当权益,县乡两级成立土地流转仲裁委员会,及时协调化解处理土地流转发现的新情况、新问题、新矛盾,切实维护土地流转的稳定环境。

土地流转经过几年探索、发展、推进,取得了显著成效,为我国农村发展、农业兴旺、农民富裕指明了方向、确定了路径、解决了出路。但要确保土地流转健康可持续发展,我们必须高度重视土地流转中产生的新思想、新问题、新情况,建立公正透明的土地流转市场和依法依规的交易规则,尊重农户土地流转的主体地位和开发业主的自主权,减少政府摊派土地流转任务、强制土地流转方式、干预开发业主项目,切实保障开发业主长期稳定的经营权和农户的合法权益,为乡村振兴的快速推进和农村农业现代化实现,打好“土地流转”牌。